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    關于修改《中華人民共和國治安管理處罰法》的議案

    (由代表團提出)

    作者 :編輯 :楊小涵來源 :海南人大網發布時間 :2020年05月20日

      一、案由

      2006年3月1日起正式實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》),是我國治安管理法制化的重要標志,是治安管理依法行政的重要保障。《治安管理處罰法》作為治安管理處罰方面的基本法律,與實施了近20年的《中華人民共和國治安管理處罰條例》相比,在指導思想、具體內容、處罰實體、程序、執法監督等方面,都作了很大調整。該法的出臺在維護社會治安秩序,保障公民合法權益,規范公安機關和人民警察依法行使職權,維護社會穩定,構建和諧社會等方面,都發揮了廣泛而深遠的意義。而隨著經濟社會的高速迅猛發展,各種矛盾糾紛越來越多,且日趨復雜,在治安管理實踐中發現了該部法律一些亟需修訂和完善的問題,雖經2012年修正,但在基層執法過程中仍面臨一些難題,因此,有必要對《治安管理處罰法》進行相應的修改。

      二、案據及方案

      (一)建議借鑒刑法立法原則修改總則法律原則是集中反映法的一定內容的法律活動指導原理和準則,其直接決定了法律制度的基本性質、內容和價值指向,可以補充法律漏洞,強化法律調控功能,也是確定行使自由裁量權合理范圍的依據,是一部法律的重要組成部分。《治安管理處罰法》法律原則的缺失,可能會導致由于適用不合理的規則而產生不良社會后果。鑒于該法與刑法所調整的行為在性質上有較大重復性,故可借鑒刑法立法原則增加該法的立法原則。建議在《治安管理處罰法》總則中增加以下方面內容:第一,處罰行為法定原則。公民、法人或其他組織的行為,只有法律明文規定應予治安處罰的才受處罰,否則不受處罰;第二,公安機關專司治安處罰原則。治安處罰設定權只能由法律規定的國家機關在法定職權范圍內行使(杜絕將治安行政管理行為委托城管等其他行政機關行使);第三,程序合法、排除非法證據原則。治安處罰權的適用,必須嚴格依照有關治安管理違法構成的實體法和適用治安管理處罰的程序法進行,否則處罰無效。對非法獲取的證據,不能作為定案的證據。第四,排除和減輕違法事由原則。將正當防衛、緊急避難、不可抗力、立功、投案、自首等規定一并納入該法。第五,確認調解效力原則。經公安機關調解達成調解協議的,雙方當事人可以共同申請人民法院進行司法確認。

      (二)建議增加治安管理處罰的種類《治安管理處罰法》規定的治安管理處罰種類僅四種:警告、罰款、行政拘留、吊銷由公安機關頒發的許可證。同時規定對違反治安管理的外國人,可以附加適用限期出境或者驅逐出境的處罰。就治安管理的現實需要來說,處罰種類較少,可以考慮引入和改進“社會服務令”(無薪社會服務工作)這一新的處罰方式,同時將沒收這種行政制裁措施設定為治安處罰種類中的一種。如對散布謠言、盜竊、故意損毀公私財物等行為,可由公安機關對行為人簽發“社會服務令”,取代單一的行政拘留,可以令行為人改過自新,學習奉公守法,也避免其因監禁而可能產生負面影響,同時給其一個貢獻社會的機會。沒收是公安機關將違法行為人所持有的違禁物品或實施違法行為的所得或與違法行為相關的財物收歸國有的一種行政制裁措施,且《行政處罰法》中明確將沒收設定為行政處罰種類的一種,故《治安管理處罰法》可以增設沒收作為治安處罰種類的一種。

      (三)建議完善雙罰制度《治安管理處罰法》在部分處罰規定中,采取了行政拘留和罰款同時并處的制度(雙罰制),但在基層執行實踐中確實存在一些困難。如《治安管理處罰法》第四十條、第四十三條中規定的并罰制度,基層執行起來較為困難,傷害案件中侵害人能夠給被侵害人適當補償和支付醫藥費已經不容易。在農村,被處罰人愿意被頂格行政拘留也不愿意處罰款; 在城市,愿意被處罰款也不愿意行政拘留。執法的目的是為了實現社會的和諧,如果在一個執法行為結束后,導致了一系列不和諧因素的發生,那就說明這種執法行為本身存在問題。為此,建議借鑒刑法有關雙罰制度,適度適用,不能簡單地用“并”來一概而論,而應多使用“可以”“或者”自由裁量、選擇性的文字。

      (四)建議完善與刑法相應規定的銜接《治安管理處罰法》中的違反治安管理行為定位在“尚不構成刑事犯罪”,但有的行為只規定在刑法之中,而并未在《治安管理處罰法》作相應規定。一旦行為人因情節輕微而不被起訴或不被追究刑事責任,追究行政責任又無法可依,則此時兩部法律顯然是脫節的,導致出現違法行為不能得到處罰的尷尬。如私藏(制造)槍支行為、職務侵占公私財物、故意毀壞花草樹木等行為,達不到刑事追訴標準的,治安處罰無依據。再如,有幾種過失犯罪像失火罪、過失爆炸罪等,都要求達到致人死傷或公私財產重大損失才構成犯罪,反之則太平大吉,行為人不用受處罰。還有,對票據詐騙、惡意欠薪、受賄、行賄等都有一定數額限制才達到犯罪,數額以下行為或由單位給予行政處分或不了了之,這也是不合理的。此外,像故意使用假幣,數量較少的;少量制造、出售假冒偽劣產品尚不夠刑事處罰的行為等也可列為違反治安管理的行為,納入《治安管理處罰法》的調整范圍。當然,不是說將刑法上所有罪名,全部要求行政法一一對應,但最少應在客觀公正的前提下銜接到法網恢恢,疏而不漏的地步。

      (五)建議增加其他法律法規規定的內容我國有一些其它法律、法規明確規定,對違反其規定的行為參照《治安管理處罰條例》進行處罰,然而這些違法行為在《治安管理處罰法》中是缺失。比如《國旗法》《國徽法》規定,對在公共場所故意以焚燒、損毀、刻劃、玷污、踐踏等方式侮辱國旗、國徽,情節較輕的行為,參照《條例》的處罰規定,由公安機關處以15日以下拘留,該行為在《條例》及《治安管理處罰法》中均無相應的規定。

      (六)建議將違法信訪納入該法調整按照國務院《信訪條例》規定,實踐中對違法信訪案件依法予以處罰是非常有必要和可能的。由于法律和行政法規規定不明確,導致執行困難。目前,全國公安機關在無法回避的情況下,采取發布指導意見、與檢察院、法院聯合發文等方式處理法律缺失。立法應該考慮將這一內容納入,一并研究制定與《信訪條例》銜接的法條。

      (七)建議將購買贓物行為納入該法調整《治安管理處罰法》第六十條規定了“明知是贓物而窩藏、轉移或代為銷售的”行為要予以處罰,但缺失對明知是贓物而購買的行為的處罰。實際上,原《治安管理處罰條例》中是有對這一行為處罰的相應規定的,而且,連轉移、代為銷售的行為都處罰了,對直接購買的行為更應當加以處罰。許多侵財案件(如盜竊自行車)之所以多發,往往與銷贓渠道暢通不無關系。因此,建議將明知是贓物而購買的行為納入處罰范圍。

      (八)建議將懲處非法小廣告納入該法調整目前,非法小廣告的發布者絕大多數是自然人,內容大都違法,如賣假發票、賣假文憑、收購藥品、提供某某上門服務、私刻公章等。然而,目前并沒有相關規定處置這些非法廣告行為。基層工作者、居民只能眼睜睜看著他們到處非法張貼、噴涂小廣告,反映給任何部門都不管,理由是沒有執法依據。因此,應當將懲處非法小廣告行為納入《治安管理處罰法》,加大非法廣告者的違法成本,為徹底根除非法小廣告這一“城市頑疾”而打下堅實的法治基礎。建議將對非法廣告者的懲罰加進該法第五十四條規定,作為第一款第四項,即“違法在室外建筑物、路面、居民樓及商業樓內部墻面上等張貼或噴涂廣告的”。

      (九)建議增加對組織兒童行乞的行為加大處罰的內容《治安管理處罰法》第四十一條規定:“脅迫誘騙或者利用他人乞討的,處十日以上十五日以下拘留,可以并處一千元以下罰款。”而在現實生活中,被脅迫、誘騙或利用去乞討的對象其實主要是兒童。有人專門組織一些兒童在街上向路人乞討,利用人們對這些兒童的憐憫為自己斂財。兒童乞討所得全部都上交組織者,而組織者只維持他們的基本溫飽,把他們當成自己賺錢的工具。這種行為不但違反了《未成年人保護法》等相關法律的規定,也給這些兒童帶來了極大的身心傷害,侵犯了他們的合法權益,有的兒童甚至連上學的權利也被剝奪了。因此,對這種組織兒童行乞的行為應當加大打擊力度,建議增加如下表述: 脅迫、誘騙或者利用不滿十四周歲的人乞討的,處十日以上十五日以下拘留,并處二千元以上五千元以下罰款。

      (十)建議增加對盜挖文物處罰的內容盜挖文物在一些地方特別猖獗,但在打擊上卻出現了盲區。雖然《治安管理處罰法》第六十三條規定對打擊損壞文物、危害文物安全有兩條規定,可問題是盜挖文物者,往往盜挖的地點是國家和地方政府還沒有列入到“文物保護單位”的地方,也不在“文物保護單位附近”,造成抓了就放,放了再抓的被動局面。建議在第六十三條中增加第三項“違反規定,挖掘文物的”。

      (十一)建議將虐待動物行為納入該法的調整范圍近年來,隨著社會道德松弛,我國各地均出現一些嚴重虐待動物的事件。由于我國缺乏一般性的動物保護立法,社會上出現的眾多嚴重傷害動物行為無法在法律上得到有效制止,損害公序良俗,違反社會公共利益和秩序,社會危害性較大,亟需立法禁止虐待動物。在缺乏“反虐待動物法”的情況下,建議修改《治安管理處罰法》,將虐待動物行為納入調整范圍。可以在第三章第一節“擾亂公共秩序的行為和處罰”的適當位置增加以下條款:“有下列虐待動物行為之一的,處警告或者一千元以下罰款;情節較重的,處五日以上十五日以下拘留,可以并處三千元以下罰款:(一)遺棄寵物或者在公共場所虐殺活體動物;(二)以娛樂或盈利為目的,拍攝、制作、傳播虐待動物的書刊、圖片、影片、音像等制品和信息的;(三)其他故意對動物造成不必要傷害、對社會造成惡劣影響的虐待動物行為”。

      (十二)建議調整阻礙執行職務的違反治安管理行為的處罰幅度《治安管理處罰法》第五十條規定:阻礙國家機關工作人員執行職務的,處警告或者二百元以下罰款; 情節嚴重的,處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款。阻礙執行職務往往伴有毆打等行為。依照《治安管理處罰法》第四十三條的規定,一般毆打他人的行為最高可以處十五日拘留并處一千元罰款,而伴有毆打他人行為的阻礙執行職務的行為,最高卻只能處十日拘留并處五百元罰款。在目前執法環境較差,阻礙執行職務的現象較多的情況下,阻礙執行職務行為的處罰幅度低于一般的毆打他人行為的處罰幅度,不利于保障國家機關工作人員依法執行職務,也不利于社會管理,同時也違反了罰過相當的立法原則。建議阻礙執行職務行為的處罰幅度參照一般毆打他人行為的處罰幅度,最高可以處十五日拘留并處一千元罰款。

      (十三)建議進一步明確聽證程序的適用范圍《治安管理處罰法》對聽證程序的規定僅涉及兩條: 第三條和第九十八條。第三條規定:“治安管理處罰的程序,適用本法的規定; 本法沒有規定的,適用行政處罰法的有關規定”; 第九十八條有關聽證程序的適用范圍規定:“對公安機關作出的吊銷許可證以及二千元以上罰款決定前,當事人要求聽證的,公安機關應舉行聽證。”但是,由于行政處罰法有關聽證程序的規定比較原則,在實施過程中發現了不少問題。行政處罰法沒有將沒收違法所得、沒收非法財物的處罰納入聽證程序的適用范圍,而以上兩種處罰的嚴重性和后果都要遠遠大于較大數額的罰款或者吊銷證照的處罰。故建議《治安管理處罰法》把沒收違法所得、沒收非法財物的處罰納入聽證范圍之內。

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