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    江蘇省電動自行車立法經驗與借鑒

    作者 :楊成 黃文博/文 楊成/圖編輯 :楊小涵來源 :海南人大網發布時間 :2020年09月10日

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      海南人大網消息(楊成  黃文博加強電動自行車的規范管理,長期以來是省人大代表和人民群眾關注和呼吁的問題,也是困擾交通管理部門的難點問題。今年5月15日,江蘇省十三屆人大常委會第十六次會議審議通過了《江蘇省電動自行車管理條例》,并于今年7月1日起施行。根據省人大常委會許俊副主任、關進平副主任的批示精神,今年8月24日至26日,省人大內務司法工委、法制工委會同省公安廳交警總隊、法制總隊有關人員組成立法調研組,前往江蘇南京、常州等地,就《江蘇省電動自行車管理條例》立法情況進行考察調研,不少立法和管理經驗值得學習借鑒。

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      一、江蘇省條例出臺的基本背景

      江蘇是電動自行車生產大省,也是消費大省。目前,全省共有300多家電動自行車生產企業,電動自行車保有量近4000萬輛。近年來,電動自行車因其經濟、便捷等特點,特別是一些地方禁止摩托車上路通行以后,已經成為廣大群眾交通出行和運輸的重要工具,推動了電動自行車行業的迅速發展,與此同時,伴隨著出現了電動自行車生產、銷售、通行管理、安全管理等方面的突出問題,2018年,全省發生涉電動自行車道路交通事故起數、死亡人數分別占全年交通事故總數的49.95%、40.31%,其中火災事故500多起,造成10人死亡,直接財產損失1500多萬元,威脅了人民群眾的生命財產安全。同時,由于部分電動自行車廢舊電池隨意丟棄,嚴重污染環境。

      2019年4月15日,國家強制性標準《電動自行車安全技術規范》(GB17761-2018)實施后,江蘇省相應出臺了《江蘇省電動自行車登記管理規定(試行)》,規范了全省電動自行車登記管理。但由于缺乏調整電動自行車生產、銷售等環節的相關法律法規規定,導致生產銷售與路面交通管理脫節,大量不符合國家強制性標準的電動二輪車、電動三輪車上道路行駛,既嚴重損害了消費者權益,也嚴重影響了道路交通安全,更危害了人民群眾的生命財產安全。為了從根本上解決問題和矛盾,2020年5月15日,江蘇省十三屆人大常委會第十六次會議,審議通過了《江蘇省電動自行車管理條例》(以下簡稱《江蘇條例》),并從2020年7月1日起施行,實現了對電動自行車生產、銷售、通行等全過程的規范管理。

      《江蘇條例》的審議通過及施行,對預防和減少道路交通事故,保障人民群眾生命財產安全,解決電動自行車行業發展和日常使用過程中存在的突出問題,處理好促進企業產業發展、方便群眾出行與保障公共安全之間的關系,具有積極作用和現實意義。

      二、江蘇條例的主要內容

      (一)強化源頭監管形成全鏈條管理模式

      《江蘇條例》針對其電動自行車生產和消費大省實際,圍繞執行新國標,強調從生產、銷售和維修等環節入手,規定了生產用于國內銷售的電動自行車和進口的電動自行車應當符合強制性國家標準,生產、銷售和維修更換的電動自行車的充電器、蓄電池、電動機等零部件,以及生產、銷售的安全頭盔,應當符合相關國家標準和行業標準的安全要求,形成全鏈條管理模式。明確了市場監督管理等部門在電動自行車及其零部件生產、銷售和維修環節的監督管理責任,明確禁止未獲得強制性產品認證的電動自行車在本省銷售,對拼裝、改裝、加裝等行為作出禁止性規定。

      (二)規范電動自行車登記制度

      《江蘇條例》明確規定電動自行車上道路行駛應當進行注冊登記并取得電動自行車號牌。電動自行車新國標實施前,江蘇各地結合實際情況出臺規范性文件實行差異化登記管理,有部分非標電動二輪車在此期間登記上牌,號牌樣式未全省統一;新國標實施后,出臺《江蘇省電動自行車登記管理規定(試行)》,建立“江蘇省電動自行車登記系統”,登記后自動生成電動自行車電子行駛證,同時全省各地在規定時間段內對非標電動二輪車實施登記,核發各地自行設置樣式和監制的臨時黃色號牌。《江蘇條例》施行后,由省級公安機關交通管理部門監制全省統一樣式的綠色號牌發放給申請注冊登記的新國標電動自行車所有人,車輛登記不收取費用,號牌工本費為5元/副,由地方財政部門撥付專項經費支出;在《江蘇條例》施行后仍然購買非標電動二輪車的不再發放臨時號牌。

      (三)明確通行安全管理強化保障措施

      《江蘇條例》突出通行安全管理,強化了電動自行車的路權保障,規定了政府、部門及有關社會主體在規劃、道路建設、場所建設等保障電動自行車通行、停放、充電等方面的具體職責,提出方便電動自行車充電、停放等系列便民服務和保障規定,同時對存在安全隱患的停放、充電行為作出禁止性規定。

      (四)對駕乘人員佩戴安全頭盔作出強制性規定

      為了保障電動自行車駕乘人員的生命安全,結合審議、調研和網上問卷調查情況,《江蘇條例》對佩戴安全頭盔作出強制性規定。同時考慮到制度的宣傳普及、群眾的認知接受還需要一個過程,各地的實際情況也不盡相同,《江蘇條例》授權設區的市人民政府規定佩戴安全頭盔具體實施的時間和區域。

      (五)人性化合理確定搭載人員年齡限制問題

      為回應群眾適當放寬電動自行車載人年齡限制的呼聲,根據現行的強制性國家標準,綜合考慮安全性和群眾實際生活需要,《江蘇條例》中明確將《江蘇省道路交通安全條例》規定的非機動車搭載未成年人的年齡限制從十二歲放寬到十六周歲,較好地解決了十二周歲到十六周歲孩子上學放學接送問題,緩解開車接送造成的校園周邊交通擁堵難題,得到了公眾的普遍認可。

      (六)明確規定電動自行車使用年限

      江蘇省綜合考慮電動自行車的安全性能、廢舊蓄電池回收、保有量以及財政投入等問題,參考了本省《關于轉發<機動車強制報廢標準規定>的通知》中關于摩托車11年強制報廢年限的規定,《江蘇條例》明確規定電動自行車使用年限為十年,在實際操作中以購買日、登記日等可以確定車輛啟用時間的日期為界定標準,不再另外作出對電動自行車總保有量進行調控政策的有關規定。

      (七)對不符合新國標車輛的過渡期予以確認

      電動自行車新國標頒布實施后,為保護群眾權益和維護政府公信力,實現平穩過渡,《江蘇條例》授權設區的市人民政府根據國家和省有關規定設立過渡期。規定在《江蘇條例》實施前已發放臨時號牌的不符合新國標的電動兩輪車可在過渡期間上道路行駛。其中,南京市設立的過渡期是到2020年底,揚州和泰州是到2024年6月,蘇州等10個市是到2024年4月。

      (八)鼓勵回收置換非標電動自行車

      為逐步淘汰平穩過渡處置不符合電動自行車強制性國家標準的電動二輪車,《江蘇條例》明確鼓勵電動自行車生產者、銷售者、維修者采取以舊換新、折價回購等方式回收不符合強制性國家標準的電動二輪車。由于不符合強制性國家標準的電動二輪車數量較多,《江蘇條例》未明確采用政府補貼的方式支持回收置換,而是鼓勵依托電動自行車行業協會充分發揮行業協會作用,統籌協調生產商和銷售商進行回收再利用,確保平穩過渡處置不符合強制性國家標準的電動二輪車。

      (九)明確使用電動自行車開展經營的企業主體責任

      《江蘇條例》明確規定使用電動自行車從事快遞、外賣等經營活動的企業應當落實安全生產主體責任,對本單位電動自行車駕駛人以及用于本單位業務經營的電動自行車進行規范管理,認真落實好培訓、維護、投保等安全生產作出具體規定。江蘇部分地市對使用電動三輪車和非標電動行車從事快遞和外賣等經營活動的企業,根據各地實際強化進一步的細化規范管理。

      (十)明確相關信息公開責任主體

      《江蘇條例》明確規定電動自行車符合國家強制性標準等有關信息的公開責任主體,要求生產者、銷售者或進口商及時將已獲得強制性產品認證的電動自行車有關信息上傳至國家市場監督管理總局相關數據庫系統;銷售者應在店堂公示所售電動自行車獲得強制性產品認證的相關信息;市場監督管理部門應向社會公開電動自行車獲得強制性產品認證相關信息的查詢途徑,有效保障消費者獲知權。

      (十一)鼓勵參與投保的規定

      保障人民群眾生命財產安全,《江蘇條例》鼓勵電動自行車所有人投保第三者保險、駕乘人員人身意外傷害險等險種。”還明確規定使用電動自行車從事快遞、外賣等經營活動的企業,應當投保安全生產責任保險,以減少交通事故人身傷亡和財產損失,為事故產生的醫療救護、搶險救援等賠付提供保障,壓實企業安全管理的主體責任。

      (十二)設立社會化登記服務站點

      考慮到電動自行車保有量較大,為適應“放管服”要求,提高辦事效率,有效節約管理成本,提升便民服務水平,《江蘇條例》明確規定在車管所、政務服務中心、公安派出所以及符合條件的電動自行車銷售點設立登記服務點或登記代辦點,方便群眾就近登記,在符合條件的電動自行車銷售點購買新國標電動自行車的消費者可當場完成注冊登記并核發號牌。

    •   南京、常州特色做法

      南京:2018年南京市政府辦公廳印發《南京市文明交通信用管理實施細則》,明確規定非機動車駕駛人的交通失信行為分為一般、較重、嚴重3個等級。如非機動車駕駛人不按交通信號燈指示通行一年內累計達5次以上的,駕駛非機動車在機動車道內行駛一年內累計達5次以上的,駕駛無牌證非機動車上道路行駛一年內累計達3次以上的,駕駛加裝動力、載人、載貨等非法裝置的非機動車在道路上行駛一年內累計達3次以上等行為構成一般交通失信行為。并明確交通失信對職業準入、個人信貸、車輛保險、評優評先產生影響。公安機關交通管理部門對具有較重、嚴重交通信用失信記錄的機動車駕駛人實施的交通違法行為,在法律規定幅度內給予從重處罰;具有一般、較重、嚴重交通信用失信記錄的機動車駕駛人辦理駕駛證審驗、期滿換證業務時,應當分別要求其參加不少于4小時、12小時、30小時的道路交通安全等知識學習、交通事故案例警示教育及參加路面執勤;公安機關交通管理部門對未落實交通安全主體責任達到較重失信、嚴重失信的客貨運運輸企業及共享單車企業,可以聯合交通、教育、建設、安監等部門對其進行掛牌整治,并停辦相應車管業務。

      常州:聯合市郵政管理局、市快遞協會印發《常州市寄遞業電動三輪車道路交通安全自律管理辦法》,對全市所有快遞企業的5986輛寄遞電動三輪車實行“四統一”(統一外觀標識、車輛統一尺寸、統一編號和統一登記證)行業自律管理;對常州市4家外賣平臺的3700輛外賣專送電動自行車實行“三統一”(統一外觀標識、統一編號和統一安全頭盔)行業自律管理,對發現快遞、外賣車交通違法行為的全部抄告所屬企業督促整改,有效規范快遞外賣車輛交通行為。

      四、《江蘇條例》施行中遇到的主要問題

      調研了解,《江蘇條例》施行后發現存在一些問題。一是《江蘇條例》規定了市場監督管理等部門的源頭監管職責,但在實際管理中,對于售賣非標電動二輪車的行為仍然存在各部門之間推諉,導致無人監管的問題;二是關于電動車自行車的充電消防安全問題,部分偏僻地區仍然存在管理缺位、監管空白,有關監管部門對《江蘇條例》的落實推進執行不到位;三是仍有部分電動二輪車、電動三輪車、電動四輪車類型無法明確,無法律身份。在《江蘇條例》草案審查修改過程中,有部門、專家認為這些車輛不屬于本條例調整的范疇,刪除了此項內容,導致無法全部納入有效監管范疇;四是未建設電動自行車非現場執法監控科技設備,實施非現場執法難度較大。目前,江蘇各地區查處電動自行車交通違法仍以現場執法為主;五是電動自行車廢舊蓄電池的處理仍然是重點難點問題。電動自行車的蓄電池有鉛酸電池、鋰電池等,鉛酸電池屬于國家明確的危險廢物,可根據《固體廢物污染環境防治法》有關規定回收處置。但是,部分電動自行車的蓄電池屬于鋰電池,鋰電池不屬于危險廢物,目前無統一回收管理的規定;六是互聯網租賃電動自行車(共享電動自行車)企業為新興經濟體,營運過程中存在一定的安全隱患。2017年公安部、交通部、工信部等十部門聯合出臺《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》,明確規定了不鼓勵發展互聯網租賃電動自行車。在草案審查修改過程中,因有部門、專家認為對該經營行為規范管理屬于對新興經濟事物的打壓限制,《江蘇條例》刪除了此項內容,導致管理無法可依,對該類型電動自行車及其所屬企業缺乏有效監管;七是《江蘇條例》中部分法律責任處罰金額設置明顯偏低,缺乏執法威懾力。

      五、借鑒與建議

      (一)制定我省電動自行車管理條例的必要性。今年省六屆人大三次會議期間,三亞代表團提出制定《海南省電動自行車管理條例》的議案。電動自行車銷售登記和通行秩序管理是長期困擾我省道路交通管理的一大難題。從我省經濟社會和城鄉公共交通現狀來看,電動自行車仍然是不少群眾出行的主要交通工具,但由于電動自行車保有量增長速度過快,僅海口就有近100萬輛、三亞近70萬輛,而且部分屬于超標電動自行車,電動自行車帶來的交通秩序混亂、交通事故,以及電動自行車路權保障、充電安全等問題比較突出,2019年全省發生電動自行車道路交通起數、死亡人數分別占全年一般交通事故總數的73.8%和66.7%,加強對電動自行車的規范管理成為人大代表和社會關切的熱點問題。

      (二)制定我省電動自行車管理條例應當遵循的原則。制定電動自行車管理條例要根據《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國產品質量法》和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等法律法規規定,結合海南實際,學習借鑒江蘇省的立法經驗,堅持以人民為中心的發展思想,遵循依法管理、協同共治,嚴格規范、確保安全,方便群眾、普惠民生的原則,對生產、銷售、登記、維修、通行、回收等各個環節作出具體規定,實現全鏈條管理。

      (三)關于電動自行車的定性問題。目前市場上電動車既有二輪電動車、也有三輪電動車,還有四輪的老年電動代步車,但總的來說,二輪電動車保有量最多。從過去我們對自行車的概念來講,主要是指二輪腳踏車,由此可以理解電動自行車為二輪電動自行車。因此,我省的電動自行車管理條例首先要明確電動自行車是指二輪電動自行車,主要是對二輪電動自行車進行規范。而三輪電動車、四輪電動車可在制定非機動車相關管理辦法時予以規范。

      (四)關于登記管理和過渡期的問題。從海口市對電動自行車實行登記管理的實踐來看,對電動自行車實行登記管理是必要的,有利于嚴格按照國家《電動自行車安全技術規范》2019新標準對電動自行車實行目錄管理、登記和通行管理。同時,要根據在此之前我省沒有條例規定,只有海口市人大常委會出臺的《海口市電動自行車管理辦法》對超標電動自行車作出具體規定,超標電動自行車在其它市縣并未禁止上路通行,應當給予這部分超標電動自行車一定的過渡期。

      (五)關于電動自行車載人問題。在實際生活中,電動自行車除了是群眾出行的交通工具之外,還是不少家長接送小孩上下學的主要交通工具。國務院道路交通安全法實施條例規定,駕駛自行車必須年滿十二周歲,駕駛電動自行車必須年滿十六周歲。但在實際生活中,十二歲至十六歲小孩的上下學大多是由家長用電動自行車來接送。建議參照《江蘇條例》規定,放寬國務院對小孩乘坐電動自行車的規定,解決十二周歲到十六周歲之間孩子上學放學接著問題,也有利于緩解學校周邊的道路擁擠堵塞問題。

      (六)關于佩戴頭盔問題。江蘇省在條例起草征求意見和審議時,重點分析了未佩戴安全頭盔導致騎乘電動自行車人員嚴重傷害的案例,闡述了佩戴安全頭盔的必要性,條例作出了強制佩戴安全頭盔的規定,得到社會公眾的理解。從我省近年對電動自行車管理情況來看,交通管理部門對駕駛電動自行車佩戴頭盔管理是比較嚴的,群眾對此嚴格要求比較理解和支持,大多數都比較自覺佩戴頭盔,而且佩戴安全頭盔,對保障騎乘人員的安全也是非常必要的。因此,制定我省的電動自行車管理條例,作出強制佩戴安全頭盔的規定具有可操作性。

      (七)關于保險問題。從維護群眾財產安全角度出發,《江蘇條例》作出志愿投保和快遞、外賣行業應當投保的規定具有借鑒作用。制定我省的電動自行車管理條例應當鼓勵電動自行車所有人投保第三者責任險、駕乘人員人身意外傷害險等險種;對快遞、外賣行業要根據需要為員工購買第三者保險、人身意外保險等險種。

      (八)關于快遞、外賣行業電動車管理問題。快遞、外賣行業使用電動自行車是比較多的,對其統一規范管理非常必要的。南京、常州等地,對快遞、外賣行業使用的二輪電動自行車、三輪電動車,充分發揮行業協會作用,如常州市快遞協會按照郵政有關管理規定,對快遞電動車實行統一外觀標識、統一車輛尺寸、統一編號放大、統一登記發證的“四統一”管理模式,對外賣專送電動自行車實行統一外觀標識、統一編號、統一安全頭盔“三統一”,這些管理模式有利于加強快遞和外賣電動車的管理,值得我們學習借鑒。

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